Skip to main content

Full text of "'Het Signaal 2016""

See other formats


Autoriteit 

Consument l Markt 

v 


Het Signaal 2016 


1. Een actieve toezichthouder 



De Autoriteit Consument & Markt (ACM) neemt actief deel aan het publieke debat. Wij vragen 
aandacht van overheid, politiek en bedrijfsleven wanneer wij zien dat aanpassing van (voorgenomen) 
regels, beleid of activiteiten kan bijdragen aan het uitoefenen van onze taken. In het Signaal 2016 
vragen wij aandacht voor dilemma’s die zich kunnen voordoen als marktactiviteiten van de overheid 
gekoppeld zijn aan de behartiging van publieke belangen. Vervolgens gaan wij specifiek in op de 
marktordening in de energiesector en de gezondheidszorg. 


2. Overheid en markt 


De overheid verricht ook marktactiviteiten. Deze activiteiten staan in het teken van de behartiging 
van publieke belangen, en zijn tevens een bron van inkomsten. Dit gebeurt op verschillende 
manieren. Soms gedraagt de overheid zich zelf als ondernemer, bijvoorbeeld bij het exploiteren van 
grond, jachthavens of sporthallen. Soms oefent de overheid invloed uit op private ondernemingen die 
op de markt actief zijn, via zogeheten staatsdeelnemingen. Er zijn staatsdeelnemingen die opereren 
als enige aanbieder op de markt (Tennet, Prorail, Schiphol). Er zijn ook staatsdeelnemingen (NS, 
KLM) die concurreren met andere ondernemingen. ACM ziet dat de rol van de overheid als 
marktspeler dilemma’s kan veroorzaken. 

Publieke belangen en marktactiviteiten 

Een dilemma doet zich voor indien het behartigen van publieke belangen afhankelijk wordt gesteld 
van het succes van de marktactiviteiten. Als er risico is op verslechtering van hun marktpositie 
kunnen ondernemingen marktverstorend gedrag gaan vertonen. Waar een publiek belang in het 
geding is, kan de onderneming met een beroep hierop ook aandringen op een zekere exclusiviteit of 
voorkeursbehandeling. Verschillende belangen komen dan met elkaar in conflict. Dit speelde 
bijvoorbeeld rond de (aanbesteding van de) HSL-Zuid. De Parlementaire enquêtecommissie Fyra 
concludeerde dat het vervoer over de HSL-Zuid er niet is gekomen omdat andere belangen voorrang 
kregen boven het reizigersbelang. De NS wilde vooral de eigen (monopolie)positie op het 
Nederlandse spoor behouden. De overheid vond vooral de financiële opbrengsten belangrijk. 


Pagina 


Autoriteit 

Consument l Markt 

v 


De commissie wees daarnaast op onduidelijkheid over de zeggenschap over NS. Van NS wordt 
verwacht dat zij functioneert als een gewoon bedrijf met winstdoelstellingen. Aan de andere kant 
moet NS, als staatsdeelneming, ook gehoor geven aan wensen en eisen van het kabinet en de 
Tweede Kamer. Gedragingen gericht op de behartiging van het ene belang kunnen er zo voor 
zorgen dat andere belangen, zoals concurrentie- of consumentbelangen, worden belemmerd. 

Naast spoorvervoer kunnen belangenconflicten ook voorkomen op andere terreinen waar de 
overheid een belang heeft. De luchthaven Schiphol is door een uitgebreid netwerk van verbindingen 
één van de belangrijkste knooppunten van Europa. De overheid vindt deze goede internationale 
bereikbaarheid belangrijk voor de Nederlandse economie. Onder andere vanwege de effecten op het 
vestigingsklimaat en de werkgelegenheid. KLM, als home carrier, levert een belangrijke bijdrage aan 
het in stand houden van dit netwerk. Tegelijkertijd zijn er concurrerende luchtvaartmaatschappijen 
die dit ook doen. Indien de invulling van het publieke belang van de netwerkkwaliteit in de praktijk 
verengd zou worden tot het behartigen van het belang van alleen de home carrier, staat dit op 
gespannen voet met het concurrentie- en consumentenbelang. 



ACM pleit ervoor dat indien een onderneming wordt geacht tevens een publiek belang te behartigen, 
deze belangen expliciet en eenduidig worden vastgelegd. Zo wordt bij conflicterende belangen 
inzichtelijk hoe belangen zich tot elkaar verhouden, en kunnen politieke en beleidsmatige discussies 
over de rechtmatigheid van activiteiten worden vermeden. Vanzelfsprekend is ook het toezicht hierbij 
gebaat. 


Duidelijke spelregels bij keuze tussen overheid en markt 

Duidelijke spelregels zijn ook nodig waar de overheid ruimte laat voor een keuze tussen een 
overheids- of marktactiviteit. De Wet Markt en Overheid heeft tot doel concurrentievervalsing tussen 
overheden en bedrijven tegen te gaan. Overheden hebben daarbij de mogelijkheid om een activiteit 
te kwalificeren als algemeen belang. Als dit gebeurt, valt die activiteit niet onder de werkingssfeer 
van de wet. Dit proces is weliswaar democratisch gelegitimeerd, maar het leidt er toe dat private 
partijen bepaalde activiteiten soms wel en soms niet onder gelijke concurrentieverhoudingen kunnen 
aanbieden. 


Dit leidt tot onzekerheid voor bedrijven en kan er voor zorgen dat mogelijkheden onbenut blijven voor 
ondernemerschap, innovatie, efficiënte besteding van overheidsmiddelen en een betere prijs- 
kwaliteitverhouding voor consumenten. 


2 


Pagina 


Autoriteit 

Consument l Markt 

v 


Wat ontbreekt is een afweging tussen deze voordelen van een concurrerend speelveld en de 
eventuele nadelen voor het algemeen belang dat gediend wordt met de overheidsactiviteit. 

3. De energiesector 


De energiesector staat voor een groot aantal maatschappelijke uitdagingen. ACM geeft hieronder 
een aantal suggesties om gebruikersbelangen goed tot hun recht te kunnen laten komen bij het 
vinden van antwoorden op de vraagstukken die er liggen op het gebied van investeringen in energie- 
infrastructuur, de tariefstelling voor transport en de leveringszekerheid. 



Gebruik maatschappelijke kosten-baten analyses om doelmatige keuzes te maken bij de aanleg van 
nieuwe energie-infrastructuur 

De overheid stelt doelen voor een duurzame en betrouwbare energievoorziening. Het Energierapport 
beschrijft voor welke grote keuzes Nederland daarbij staat. Dat geldt ook voor de keuzes rondom 
toekomstige investeringen in infrastructuur voor elektriciteit, warmte en gas. Die vergen meer dan in 
het verleden een integrale benadering, zo stelt het rapport. 


Beslissingen over investeringen in infrastructuur voor elektriciteit, warmte en gas zullen in 
samenhang genomen moeten worden, met oog voor de gevolgen daarvan voor het energiesysteem 
in zijn geheel, dat bestaat uit de elektriciteits-, gas- en warmtevoorzieningen. Hoe dan ook zullen de 
investeringskosten hoog zijn en uiteindelijk voor rekening van de gebruiker komen. Daarom is het 
van belang dat die investeringen worden gedaan op basis van grondige maatschappelijke kosten- 
batenanalyses. De verschillende keuzemogelijkheden om de maatschappelijke doelen van 
duurzaamheid en leveringszekerheid te bereiken kunnen daarbij tegen elkaar worden afgewogen. 
Ook de gevolgen voor de betaalbaarheid kunnen zo goed in beeld worden gebracht. 


Geef aandacht aan effecten van herziening van transporttariefstructuur voor gebruikers 
Afnemers kunnen in de toekomst een grotere rol gaan spelen in het op elkaar afstemmen van vraag 
en aanbod op de elektriciteitsmarkt. Het aanbod van duurzame energie uit zon en wind is afhankelijk 
van de tijd en de weersomstandigheden. Het aanbod wisselt daarom sterk. Slimme meters maken 
het mogelijk om op verschillende tijden van de dag verschillende prijzen te rekenen voor het gebruik 
(en het terugleveren) van elektriciteit. Dat kan afnemers stimuleren om hun gebruik te verschuiven 
van tijden met weinig aanbod (hoge prijzen) naar tijden met veel aanbod (lage prijzen). Dit leidt ook 
tot lagere totale kosten doordat minder productiecapaciteit nodig is. 


3 


Pagina 


Autoriteit 

Consument l Markt 

v 


Op dezelfde manier zouden flexibele transporttarieven een bijdrage kunnen leveren aan een 
efficiënter gebruik van het netwerk. Bijvoorbeeld doordat ze onderscheid maken naar het moment 
van gebruik van het netwerk en/of de locatie in het net. Zo kan in het verlengde van discussies over 
flexibele leveringstarieven ook de vraag opkomen of het wenselijk is om tevens flexibele 
transporttarieven of andere financiële prikkels te gaan hanteren om efficiënt gebruik van de 
infrastructuur te bevorderen. 

De transporttarieven worden in Nederland bepaald volgens het cascademodel. Dit houdt in dat 
afnemers bijdragen aan de kosten van alle netwerken die nodig zijn om elektriciteit van een 
productiecentrale naar hun aansluiting te transporteren. Het is niet uit te sluiten dat dit model in de 
toekomst minder goed toepasbaar is wanneer decentrale invoeding van duurzame energie een 
grotere rol gaat spelen. De keuze voor duurzaamheid kan dus ook op termijn een herziening van het 
cascademodel noodzakelijk maken. 

Belangrijk aandachtspunt bij aanpassingen van de transporttarieven en het cascademodel zijn voor 
ACM de mogelijke herverdelingseffecten tussen afnemers. Een ander aandachtspunt is de 
bescherming van aangeslotenen tegen extreme tariefstellingen door netbeheerders. Aangeslotenen 
hebben immers niet de mogelijkheid van netbeheerder te wisselen. 

Streef naar een marktgerichte en Europese aanpak om leveringszekerheid te garanderen 
De energietransitie leidt in Europa tot toenemende zorgen over de leveringszekerheid van 
elektriciteit. Dat is niet alleen een gevolg van de grotere fluctuaties in het aanbod van elektriciteit uit 
duurzame productiebronnen als wind en zon, maar ook van besluiten in diverse landen om 
kolencentrales of kerncentrales uit bedrijf te nemen. Daarmee wordt het risico van onvoldoende 
beschikbaarheid van (back-up) capaciteit vergroot. In verschillende landen om ons heen wordt 
gewerkt aan de invoering van zogenaamde capaciteitsvergoedingsmechanismen. Daarmee 
ontvangen elektriciteitscentrales vergoedingen voor de beschikbaarheid van productiecapaciteit, in 
aanvulling op de vergoedingen voor de daadwerkelijke levering van elektriciteit. Buitenlandse 
producenten komen daar in de praktijk vaak niet voor in aanmerking. 

De Europese Commissie kijkt uiterst kritisch naar zulke capaciteitsmechanismen. De aanvullende 
vergoedingen beïnvloeden immers de prijsvorming voor elektriciteit op de interne markt. Producenten 
in lidstaten met zo’n vergoeding hebben zo een voordeel ten opzichte van de concurrenten in 
lidstaten die het alleen van moet hebben van een vergoeding voor geleverde elektriciteit. 



4 


Pagina 


Autoriteit 

Consument l Markt 

v 


De Commissie geeft de voorkeur aan gecoördineerde verbeteringen van het huidige marktontwerp, 
dat bekend staat als ‘energy only’ markt omdat het is gebaseerd op een vergoeding voor alleen de 
geleverde elektriciteit. 


In Nederland voorzien vooral gasgestookte elektriciteitscentrales in de benodigde back-up capaciteit 
voor situaties waarin weinig of geen elektriciteit wordt geproduceerd door zon of wind. De afgelopen 
jaren is een aantal van die centrales, al dan niet tijdelijk, buiten gebruik gesteld vanwege 
bedrijfseconomische redenen. Hoewel van een acuut leveringszekerheidsprobleem nog geen sprake 
is, dreigt daarmee ook in Nederland belangrijke back-up capaciteit verloren te gaan. 



Met de Europese Commissie en het ministerie van Economische Zaken, ziet ACM grote voordelen in 
een ‘energy only’ markt, omdat die de concurrentie niet verstoort en leidt tot doelmatiger uitkomsten, 
dus lagere totale kosten. Het huidige marktontwerp moet wel aangepast worden om de toenemende 
behoefte aan flexibiliteit een plaats te geven. Dit kan door de introductie van nieuwe 
standaardproducten die daarin gaan voorzien. Wanneer de prijsvorming voor die producten aan de 
markt wordt overgelaten, maken periodes van prijspieken het mogelijk dat partijen die de gewenste 
flexibiliteit leveren dan hun investeringen terugverdienen. Zo kunnen gasgestookte centrales en 
elektriciteitsopslagen, maar bijvoorbeeld ook flexibele eindgebruikers, bijdragen aan de 
leveringszekerheid. 

4. De gezondheidszorg 


In het Nederlandse zorgstelsel is sprake van gereguleerde marktwerking. Hierin laat de overheid 
bepaalde activiteiten over aan de markt en bij andere activiteiten kiest zij juist een meer sturende of 
toezichthoudende rol. Het overheidsbeleid is er op gericht om de publieke belangen in de zorg zeker 
te stellen. Dit betreft de toegankelijkheid, betaalbaarheid en kwaliteit van de zorg. 


Marktwerking en zelfregulering in de zorg 

ACM bewaakt de concurrentie in de zorgsector met als doel om de publieke belangen te 
beschermen. ACM ziet toe op gezonde samenwerking tussen zorginstellingen. ACM biedt ruimte 
voor samenwerking tussen zorgaanbieders in het belang van de consument, bijvoorbeeld als dit 
goed is voor de betaalbaarheid van de zorg of kwaliteit van behandelingen. Door bescherming van 
de concurrentie bewaakt ACM ook dat er voldoende onderscheid is in aanbod, zodat de patiënt en 
de verzekerde goede keuzes kunnen maken. Dit houdt zorgaanbieders en zorgverzekeraars scherp 
om steeds in het belang van de consument te blijven handelen. 


5 


Pagina 


Autoriteit 

Consument l Markt 

v 


In de praktijk ziet ACM vraagstukken ontstaan die niet door de wetgever zijn voorzien en waarbij de 
markt niet tot de beste oplossing komt. Bij sommige van deze vraagstukken kiest de overheid voor 
zelfregulering: marktpartijen dienen in overleg met elkaar tot een oplossing te komen. Dit kan in 
sommige situaties heel goed werken. Zelfregulering kent echter ook nadelen en leidt daarmee niet 
vanzelfsprekend tot de beste uitkomst voor patiënten en verzekerden. Zelfregulering betekent 
namelijk in veel gevallen ook een beperking van de concurrentie. Als zelfregulering betrekking heeft 
op onderwerpen zoals prijs en kwaliteit kan er een probleem ontstaan. Dit zijn immers onderwerpen 
waarop marktpartijen zich juist zouden moeten onderscheiden. 



Een voorbeeld is de wens van de overheid om tot een herinrichting van het ziekenhuislandschap te 
komen (zoals vastgelegd in het ‘Hoofdlijnenakkoord ziekenhuizen’). Zij stelt hierbij niet zelfde 
specifieke kaders waarbinnen dat moet gebeuren en welke normen marktpartijen moeten gebruiken. 
Marktpartijen dienen dit gezamenlijk te doen en daarbij rekening te houden met de Mededingingswet. 
Zorgverzekeraars stelden op basis van wetenschappelijke inzichten en hun ervaringen een plan op 
met kwaliteitsnormen en een concentratie van de spoedzorg. Maar ziekenhuizen en 
wetenschappelijke verenigingen van medisch specialisten betwistten deze plannen. Zij stelden dat 
de nadelen in de regionale uitvoering groter zijn dan de mogelijke voordelen. 


ACM toetst zulke plannen aan de Mededingingswet, bijvoorbeeld als een belanghebbende hierover 
een klacht bij ACM zou indienen. Op het moment dat diverse partijen het met elkaar oneens zijn over 
de te hanteren kwaliteitsnormen, is het voor ACM onmogelijk om te bepalen of de mogelijke 
voordelen voor de patiënt en verzekerde opwegen tegen de mogelijke nadelen (zoals een 
prijsstijging als gevolg van een vermindering van de concurrentie). Het is immers niet aan ACM om 
de kwaliteitsnormen te bepalen. Dit zijn medisch-inhoudelijke en politiek-maatschappelijke 
vraagstukken, en niet (door ACM) te objectiveren keuzes. ACM constateert dat zo een situatie kan 
ontstaan waarin zij de voordelen - die er misschien wel zijn - niet kan verifiëren en zij een negatief 
besluit moet nemen in het belang van de ‘mededinging’. Dit leidt mogelijk niet tot de beste uitkomst 
voor de patiënt en verzekerde. Dat is maatschappelijk een onwenselijke situatie. 


Duidelijke beleidskaders voor beter startpunt zelfregulering 

ACM vindt dat heldere kaders vanuit de overheid belangrijk zijn voor het slagen van zelfregulering in 
de zorgsector. Zelfregulering is van en voor de sector en dient vooral als aanvulling op of invulling 
van wetgeving van de overheid. De spelregels en uitgangspunten moeten duidelijk zijn, anders is het 
voor het veld een onmogelijke opdracht om zelfregulering effectief in te zetten. 


6 


Pagina 


Autoriteit 

Consument l Markt 

v 


Zelfregulering dient logischerwijs in dienst te staan van de publieke belangen die de wetgever beoogt 
te beschermen. Daarbij dient vaak een afweging plaats te vinden tussen de verschillende publieke 
(en wellicht ook private) belangen. 

ACM vindt dat de wetgever deze beleidskeuzes en deze afweging moet maken. Daarmee geeft de 
overheid de kaders waarbinnen zelfregulering door marktpartijen kan plaatsvinden en waarmee ACM 
de voordelen van zelfregulering kan toetsen. 

Bekrachtiging uitkomsten van zelfregulering 

Het is niet in alle gevallen mogelijk om als overheid op voorhand heldere kaders mee te geven. 
Hiervoor is het zorgveld te complex en te veel in beweging. In die gevallen vindt ACM het van belang 
dat uitkomsten van zelfregulering door de overheid worden getoetst en bekrachtigd. In de praktijk ziet 
ACM voorbeelden voorbij komen waarin de overheid dit doet. Zo heeft het Zorginstituut zijn rol 
gepakt in het formuleren van de kwaliteitsstandaarden voor de spoedeisende zorg samen met 
patiëntenorganisaties, zorgaanbieders en zorgverzekeraars. Als die door de overheid bekrachtigde 
kwaliteitsstandaarden er zijn, kan ACM bij een beoordeling hiervan uitgaan. Hierdoor kan ACM in 
een specifiek geval bepalen of de voordelen van concentratie van zorg opwegen tegen de nadelen 
voor de consument, zoals het wegvallen van keuzemogelijkheden. 

ACM moedigt dit soort initiatieven van overheidsinstanties aan. Het veld kan dan makkelijker komen 
tot een doeltreffende en doelmatige vormgeving van zelfregulering. En ACM kan zo efficiënter en 
effectiever toezicht houden op gezonde samenwerking in de zorg in het belang van de patiënt en 
verzekerde. 



5. Tot slot 


ACM vraagt met het Signaal 2016 aandacht voor een aantal dilemma’s die van belang zijn voor onze 
toezichtstaak. Wij zullen actief blijven deelnemen aan het publieke debat en het beleidsproces op 
deze onderwerpen, maar vanzelfsprekend ook op andere thema’s die binnen onze toezichtstaak 
vallen. 


7 


Pagina